3 décembre 2023 - Gilles Savary

 

La Société de projet GPSO : un cheval de Troie institutionnel pour piéger les finances locales dans le financement des TGV.

On distingue schématiquement trois générations distinctes de financement des LGV en France :

- Des années 80 à la LGV Paris Strasbourg ( 1 ère Phase) : un financement intégral par l’Etat et

la SNCF de l’investissement dans l’infrastructure ferroviaire, les collectivités locales

n’intervenant que dans le financement des infrastructures annexes de leurs domaines de

compétences respectifs : accès aux gares , voiries , parkings ....

- A compter de la LGV Paris- Strasbourg en 2007 jusqu’aux lignes Sud Europe Atlantique et

Bretagne Pays de Loire (2016) un financement de l’investissement d’infrastructure

ferroviaire partagé entre l’Etat , Réseau Ferré de France et les Collectivités riveraines ,

Régions, Départements , CDC et grandes communes contiguës aux lignes , avec notamment

des montages contractuels de type Concession ( Sud Europe Atlantique ) ou Partenariat

Public Privé ( Ligne nouvelle Bretagne pays de Loire ) impliquant principalement des

financements et une maitrise d’ouvrage privés .

- Les nouvelles LGV « Castex » GPSO Bordeaux-Toulouse-Dax , LNMP Nîmes – Perpignan et

la ligne nouvelle LNPCA Marseille-Nice ( non LGV) à compter de 2021 , sont financées à

parité par l’Etat et les Collectivités locales , les financements de ces dernières étant

débudgétisées à travers des Sociétés de Projet créées par voie réglementaire pour 40 ans.

Ces Sociétés de Projet se financeront par emprunts groupés levés sur les marchés financiers,

remboursables par les recettes d’une fiscalité locale dédiée, présentée comme ayant été

demandée par les Collectivités Territoriales.

1 Un montage financier opportuniste et confus en totale rupture de doctrine fiscale et de

répartition des compétences publiques .

Afin , à la fois , de débudgétiser autant que possible les concours publics au financement des

3 lignes nouvelles décidées par le Gouvernement Castex , d’inscrire la participation

financière des Collectivités locales dans la durée de l’ouvrage et de ses aléas et non plus par

fonds de concours ponctuels, et de mobiliser une fiscalité locale la plus furtive que possible ,

les fonds propres des Sociétés de Projet instituées pour chacun des 3 ouvrages , seront

dotées de trois taxes locales , vouées à assoir et rembourser leurs emprunts sur les marchés

financiers :

Une nouvelle taxe spéciale d’équipement prélevée sur les ménages résidents à une

heure ou moins de voiture d’une future gare TGV de la ligne ( art 1609 H du CGI) .

Instaurée par amendement gouvernemental ( 21 décembre 2021) à la loi de finances

2022 , plafonnée à 24 millions d’euros et à prise d’effet à compter du 1 er Janvier

2023 . Cette taxe a déjà été réévaluée à 29,5 millions d’euros par le Senat et indexée

sur l’inflation par amendement à la loi de finances 2023( Raynal) . Le calcul du temps

de trajet déterminant de la fiscalisation est bien évidemment parfaitement arbitraire

en fonction des conditions de trafic et d’accessibilité des gares TGV , notamment à

l’heure de pointe pour ce qui concerne les gares centrales des principales

agglomérations.

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o Un amendement sénatorial (Raynal) daté du 21 novembre 2022 a par ailleurs

instauré un « centime additionnel » de + 34% aux taxes de séjour perçues dans les

3 Régions concernées : à compter de 2023 dans les 3 départements du Var, des

Alpes-Maritimes et des Bouches du Rhône et à compter de 2014 dans les

Départements de la Gironde, du Lot et Garonne , des Landes , des Pyrénées

Atlantiques , du Tarn et Garonne, de la Haute Garonne, de l’Ariège du Gers , du Lot

et du Tarn pour GPSO ; de l’Hérault, de l’Aude et des Pyrénées Orientales pou LNMP .

Ainsi des départements qui ont pour ressource essentielle le tourisme, comme

l’Ariège, le Lot et de très nombreuses communes rurales enclavées qui s’efforcent de

développer le tourisme intérieur sont surtaxées alors que la plupart de leurs

établissements ne sont pas accessibles par chemin de fer ..

o Une taxe spéciale d’équipement complémentaire, instaurée par le même

amendement Raynal en PLF 2023 , acquittable dans les communes concernées par

la première instaurée en LF 2022, recouvrée sur l’immobilier de bureaux, les locaux

commerciaux, les surfaces de stationnement et les espaces de stockage .

Ainsi , à titre d’exemple , les deux taxes d’équipement sur les ménages et sur les

activités économiques prélevées pour financer la LGV GPSO dans les villages et

bourgs ruraux du Sud de la Charente Maritime ou du centre des Landes ne

concerneront pas les résidents et entreprises de La Rochelle , Saintes ou Royan , ni

ceux de Mimizan et Biscarosse ( mais ceux de Sanguinet sur le même lac !) , dans

les mêmes départements ( art 1609 H du CGI introduit en PLF 2022) ! De façon

générale ces taxes frapperont très largement les petits villages et bourgs ruraux qui

s’efforcent de développer le tourisme intérieur et de conserver les rares commerces

et entreprises artisanales qui y sont implantées , notamment en Ariége, dans le Tarn

, le Tarn et Garonne , le Lot et Garonne, le Gers , l’Aude , la Haute Lande , le sud

Charente et le sud Saintonge . En revanche les très courues Ile de Ré et presqu’ile du

Cap Ferret en sont préservées ..

Des communes rurales aujourd’hui desservies par le TGV en gare de Libourne ,

comme Abzac, Pomerol, Saint Médard de Guizieres , Saint Seurin sur l’Isle et

l’ensemble du libournais , sont mises à contribution pour financer Bordeaux-

Toulouse-Dax ...

La mise en place de ces taxations locales pour financer un service commercial de trains lourds

s’inscrit dans une tendance lourde à un très net désengagement relatif des financements nationaux

(Etat et SNCF), au gré des générations successives de LGV . ( Cf Crozet TIM n° 532 Mars Avril 2022 )

2 Un plan de financement « faux frère » du modèle économique du Grand Paris Express.

Ce nouveau mode de financement des LGV du sud de la France a été présenté par le Gouvernement

comme une transposition aux nouvelles LGV, du modèle de financement, particulièrement efficient,

du chantier géant de 200 km de lignes de métro du Grand Paris Express dans l’agglomération

parisienne.

La Société du Grand Paris ( SGP) regroupe l’Etat, la Région Ile de France, la Métropole parisienne et

les Départements traversés par le chantier.

En tant que Maitre d’ouvrage du Grand Paris express , la loi l’autorise à lever un impôt sur

l’immobilier de bureau , très lucratif en Région parisienne, ainsi qu’une taxe additionnelle à la taxe

d’équipement pour un rendement estimé à 800 millions d’euros en régime de croisière( actuellement

600 millions d’euros) lui permettant de souscrire des emprunts sur les marchés financiers,

remboursables à terme par les recettes fiscales et celles de l’infrastructure ( péages).

 

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Ce modèle de financement, débudgétisé et institutionnalisé sur la durée de réalisation et

d’amortissement de l’ouvrage au moins, présente l’inestimable mérite de soustraire l’accès à son

financement des aléas politiques tenant à l’annualité des budgets publics et à d’éventuelles

alternances politiques , et de conférer ainsi au maitre de l’ouvrage une totale maitrise de ses rythmes

de chantier et de financement.

Pour autant l’endettement de la SGP est maastrichtien et entre dans les critères du Pacte de stabilité

européen.

Il est soumis aux variations des taux d’intérêts sur le marché financier (actuellement à la hausse pour

lutter contre l’inflation) et la fiscalité qui lui est dédiée en constitue la variable d’ajustement.

Cependant le parallèle effectué par le Gouvernement Castex entre la Société du Grand Paris, et les

Société de Projet de la SGP est particulièrement cavalier, de deux point de vue au moins :

- La Société du Grand Paris est maitre d’ouvrage de l’infrastructure : elle réalise les travaux,

maitrise ses appels d’offres, contrôle ses coûts, ses fournisseurs, et son calendrier de travaux,

alors que les travaux des LGV du Sud de la France seront réalisés par SNCF Réseau et pour

son compte.

Les Sociétés de Projet LGV ne sont que des sociétés de cantonnement de la dette des

Collectivités locales. Elles empruntent et lèvent l’impôt nécessaire au remboursement de

leur dette, en dehors de tout contrôle direct de leurs assemblées. Déjà une réévaluation de

la taxe spéciale d’équipement et des surtaxes de taxes de séjour ont été votées à l’initiative

d’un amendement sénatorial socialiste (« téléphoné »par le Gouvernement ) à la loi de

finances 2023 , sans que les Collectivités locales concernées aient été formellement

consultées. Mieux encore la taxe spéciale d’équipement prélevée pour la ligne Nouvelle

Marseille Nice est indexée sur l’inflation, au mépris de la souveraineté fiscale du Parlement!

Elles subiront, faute d’expertise technique et sans la moindre marge de manœuvre, la

conduite et le rythme des travaux réalisés par SNCF Réseau. Elles seront immanquablement

invitées à financer d’éventuels dépassements financiers au prorata des clefs de financement

du protocole financier conclu avec l’Etat ainsi que les variations des taux d’intérêt du marché

financier, et par conséquent à souscrire des suppléments d’emprunts au fil du temps,

remboursables par des hausses de la fiscalité qui leur est dédiée.

- Le modèle de la SGP revient à prélever une fiscalité locale ( majoritairement sur

l’immobilier) sur les franciliens à usage d’un nouveau service public de transport local pour

les franciliens, alors que la Société de Projet de GPSO prélève une fiscalité sur les ménages

locaux et entreprises locales d’une très vaste zone géographique pour une infrastructure et

des services commerciaux haut de gamme à vocation nationale et internationale dont une

très faible part des populations fiscalisées seront des usagers réguliers . Les franciliens sont

fiscalisés pour un service public de proximité quand les aquitains et les occitans acquittent

une fiscalité locale dédiée à un service commercial national et international grande

distance qui n’apporte aucune solution significative à leur déficit de transports publics de

proximité.

Il faut à cet égard distinguer le projets GPSO de LGV à la française destinées à supporter des

trafics exclusivement voyageurs à 320 km/h , de la Ligne Nouvelle Provence Cote d’Azur qui

consistera essentiellement à créer une ligne nouvelle classique alternant des sections

existantes et des sections et équipements nouveaux ( notamment de gares ) visant à

accueillir tous les trafics , et en particulier à remédier à la qualité déplorable des services de

 

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TER et d’inter cités actuels sur l’axe à haute fréquentation Aix-Marseille - Toulon et Nice . Des

trois lancés en 2021 , ce projet qui revient à créer une ligne partiellement nouvelle, à usage

principalement local, peut justifier une transposition du modèle de fiscalisation locale de la

SGP.

La grande nouveauté des sociétés de projet LGV par rapport aux fonds de concours est

d’institutionnaliser et de verrouiller dans la durée les collectivités locales dans le financement

d’infrastructures à vocations nationale et internationale pour y opérer des services TGV au modèle

économique à rendements décroissants, qui pourraient de proche en proche les solliciter à terme

pour la maintenance des lignes..

Pour les ménages aquitains et occitans fiscalisés, ces impôts locaux détournés pour le financement

de LGV constituent une entorse caractérisée aux principes de nécessité, d’égalité, et de destination

locale des taxes locales, qui doivent justifier toute création d’impôt.

3 Une rupture d’égalité fiscale caractérisée.

Depuis les années 80 l’Etat ( et la SNCF) qui ont intégralement financé la première génération de LGV

,n’ont cessé de solliciter une part croissante de participation financière des Collectivités locales

situées sur les trajets des générations suivantes de LGV . Les responsables politique locaux n’y ont

que rarement opposé une fin de non recevoir à l’instar de Henri Emmanuelli président du Conseil

Général des Landes , ou de Ségoléne Royal présidente de la Région Poitou- Charentes qui ont refusé,

lors du tour de table de la LGV Tours-Bordeaux à l’époque, d’engager leurs Collectivités dans le

financement d’un investissement national qu’ils jugeaient hors compétence ,

Mais jusqu'à présent, les participations financières des Collectivités locales se traduisaient par des

fonds de concours, votés par leurs assemblées en toute transparence , acquittables une fois pour

toutes, et n’impliquant pas les Collectivités locales et les contribuables locaux dans les aléas

ultérieurs du projet .

Pour les trois premiers projets de la génération Castex, et en particulier pour GPSO au coût

kilométrique phénoménal - 34 millions d’euros du kilomètre pour GPSO pour un gain d’une heure

maximum sur un Toulouse- Paris direct ( fortement concurrencé par l’avion quand les extensions

des métros de Toulouse et de Paris desserviront les aéroports d’Orly et de Blagnac) et de 25000

voyageurs /jour dans l’ensemble de la zone ferroviaire du projet ( cf COI 2023) )- le montage retenu

est doublement novateur :

- Les Collectivités Locales contributives sont regroupées pour 40 ans dans un établissement

public financier, chargé de souscrire leur part de financements sur les marchés financiers au

taux du marché. A la différence de la SGP, cette structure, dotée de trois taxes, n’aura pas la

compétence de maitre d’ouvrage du chantier, dont les travaux seront réalisés sous la

maitrise d’ouvrage de SNCF réseau. Il s’agit donc essentiellement d’un outil de

débudgétisation et de mutualisation de la contribution des collectivités locales, qui

échappera à tout contrôle direct des assemblées locales

- Les ménages résidant à une heure et moins ( critère linéaire « irréel » et arbitraire , dénué

de toute considération de trafic ) d’une future gare TGV devront acquitter une surtaxe à la

taxe spéciale d’équipement dédiée à la société de projet de la LGV , pendant les 40 années

de son existence . Par ailleurs les entreprises privées et les commerces propriétaires d’actifs

immobiliers ainsi que les réceptifs de tourisme ( Hotels, Gites ruraux, campings )

acquitteront des taxes locales supplémentaires discriminatoires par rapport à leurs

concurrentes situées hors des zonages arbitraires de fiscalisation arrêtés par le Parlement .

 

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Ce montage, qui présente toutes les apparences de celui mis en place avec succès pour la réalisation

du Grand Paris Express , s’en distingue par des réalités qui ne sont pas anecdotiques.

- Rien ne justifie que seuls des contribuables locaux soient taxés pour une LGV à vocation

explicitement internationale, dont la diminution des temps de parcours constituera un

bénéfice pour l’ensemble de sa clientèle professionnelle et touristique , ibérique, occitane et

aquitaine , mais aussi nationale et parisienne. L’argument selon lequel la taxation des

populations de l’Ariége , du Lot ou de la Cote basque se justifie par le gain de temps d’accés

que la future LGV leur procurera pour se rendre à Paris , est parfaitement réversible pour les

populations franciliennes , mais aussi du Centre de la France , voire du Nord ou de

Normandie , pour se rendre sur les plages landaises et basques, au festival de Marciac , dans

leurs résidences secondaires du lot , ou dans les stations pyrénéennes de l’Ariège . Et si l’on

peut convenir que les segments de LGV construits à l’accès sud de Bordeaux ( AFSB) et à

l’accès nord de Toulouse ( AFNT) seront de nature à libérer d’actuels bouchons ferroviaires ,

l’option de lignes nouvelles de véritables RER métropolitains aux accés d’agglomération ,

couplées à une modernisation de Bordeaux-Toulouse , serait infiniment moins couteuse ,

socialement plus utile , et plus durablement protectrice de conflits de trafics pour les trafics

du quotidien si le ferroviaire connait les développements qu’on lui promet.

- Ce prélèvement fiscal pour 40 ans aura un effet durable d’éviction de ressources publiques

locales aux dépens du développement, pourtant impérieux , de solutions de transport publics

de proximité qui manquent précisément aux populations périurbaines et rurales qui vont

être fiscalisés pour ces LGV .

- Il embarque les Collectivités locales « volontaires » dans un financement des LGV ,

institutionnalisé pour la durée d’amortissement de l’exploitation , avec une forte probabilité

qu’elles soient solidairement contraintes de financer les aléas et dépassements budgétaire

de la construction , si ce n’est , à terme la maintenance d’une infrastructure vouée à un

déficit d’exploitation .*

- Enfin , il ne tire aucun avantage de la valeur ajoutée qu’a indéniablement apportée la

maitrise d’ouvrage de SGP à la réalisation du métro grand Paris express : gouvernance

financière politique et technique intégrée , notation financiere premium, développement

d’une ingénierie complexe et dédiée , maitrise et transparence des coûts , conduite fluide et

optimale de toutes les dimensions de la maitrise d’œuvre ( maitrise foncière, programmation

des travaux , maitrise des marchés publics et des sous-traitances , traitement des impacts

environnementaux.). Rien de tout cela ne sera piloté et maitrisé par les Sociétés de Projets

Castex , et encore moins contrôlé par les assemblées politiques locales ..

Au total ce montage institutionnel est des plus discutables, à la fois :

- par la destination dévoyée, contraire toute orthodoxie fiscale , et le manque de

transparence confondant des taxations et surtaxations qui lui sont dédiées, conçues

habituellement pour contribuer au financement de réseaux de dessertes et d’équipements

locaux comme le tout à l’égout, la fibre, la voirie, le stationnement etc..

- par la confusion totale de compétences qu’il introduit en matière de financement des

services ferroviaires en banalisant un transfert de charges croissant et désormais

institutionnalisé de l’Etat sur les Collectivités et populations locales au bénéfice d’un type de

service ferroviaire commercial , totalement étranger à leurs compétences, et à l’essentiel de

leurs besoins de mobilité locale.

 

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- par l’effet d’éviction financière qu’il induit au profit d’un grand équipement de desserte

national et européen, hors compétence des collectivités locales, aux dépens des transports

publics locaux qui leur incombent de plein exercice. En particulier, ce montage fiscal qui

ponctionne les ménages et les entreprises, privera les grandes Collectivités des Régions

concernées, et elles seules, de la marge de manœuvre fiscale leur permettant de recourir à

des montages identiques à celui du Grand Paris express pour la réalisation de grands projets

d’infrastructures locaux de type lignes de métro, rocades urbaines ou « RER

métropolitain »...Ce qui sera encore possible à Rennes , Strasbourg ou Nantes ne le sera plus

à la même échelle à Toulouse , Bordeaux ou Montpellier du fait de la préemption de

ressources fiscales locales par le financement des LGV.

- par l’injustice et les distorsions fiscales qu’il introduit pour plusieurs décennies, entre les

populations et entreprises des Régions de France concernées par cette génération de LGV ,

et celles des autres Régions déjà équipées de lignes LGV .

Il instaure une rupture d’égalité fiscale caractérisée , entre les populations et entreprises

locales des Régions concernées , fiscalisées pour financer cette génération de LGV, et les

autres populations et entreprises de notre pays qui bénéficieront indistinctement et aux

mêmes tarifs des futurs services de ces lignes nouvelles , à commencer par les franciliens,

grands utilisateurs des TGV. A titre d’exemple , les ménages de Jonzac et des communes

environnantes, ou encore ceux du sud médoc ou du libournais acquittent la fiscalité GPSO ,

mais pas les résidents et entreprises de l’ile de Ré ou du Cap ferret ...

Pour Conclure : une transposition inappropriée, fallacieuse, juridiquement contestable et

politiquement impopulaire du modèle du Grand Paris Express.

Indépendamment de toute considération d’opportunité de développer des infrastructures aussi

couteuses et contraires à nos priorités politiques affichées de « zéro artificialisation nette » ou de

sauvegarde des zones de biodiversité remarquable ( le Ciron en Gironde) , le montage retenu et mis

en œuvre à une vitesse législative inhabituelle, est profondément choquant et contestable à

plusieurs égards :

Il disqualifie un peu plus la DUP de GPSO adoptée en 2016 « d’autorité » contre l’avis du

Commissaire enquêteur et 93% des répondants à l’enquête publique , qui n’évoquait à aucun

moment un mode de financement qui fiscalise aujourd’hui inégalement les populations et les

acteurs économiques locaux , et suscite des manifestations légitimes de surprise et d’indignation des

municipalités concernées.

Il s’est distingué par une sous information notoire et caractérisée des élus locaux et des populations

locales concernées sur les tenants et les aboutissants de l’implication financière des collectivités et

des populations locales . En particulier les taxations locales, mises en place sur un mode furtif dans

un climat de complicités politiques improbables , n’ont pas fait l’objet de la moindre information ni

débat publics préalables au fait accompli de leur mise en œuvre .

Il constitue le cheval de Troie le plus sophistiqué et sans doute l’un des plus arbitraires et injustes,

de transferts de charges substantiels et à effet de cliquet durable de compétences de l’Etat sur les

Collectivités locales. Si ce montage devait faire école et se banaliser , il constituerait de fait , un

puissant vecteur de confusion , d’injustice territorial et de désordre institutionnel et fiscal.

 

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Il est de nature à fragiliser l’adhésion politique des élus locaux et des populations fiscalisées aux

projets qu’il porte, ainsi qu’on l’a noté quand les élus locaux de Nouvelle Aquitaine ont pris

connaissance des contributions fiscales qui étaient infligées à leurs populations, sans la moindre

information préalable.

Il est particulièrement fragile et contestable juridiquement pour ce qui concerne GPSO :

- en regard de la DUP sur lequel il repose que l’on peut à bon droit considérer, au mieux

comme incomplète , au pire comme une tromperie manifeste des populations consultées .

- en regard de la nature et de la destination de la fiscalité discriminatoire qui lui est dédiée et

des ruptures d’égalité qu’elle introduit dans le temps et dans l’espace entre contribuables pour

financer un projet hors compétences des collectivités locales.

- en regard de prélèvements de thésaurisation fiscale , encore très éloignées de tout

commencement de travaux , dans le cadre d’un plan de financement non stabilisé au plan européen(

20% attendus) , qui ont débuté dés l’exercice 2022 .

Pour autant, il ne disqualifie pas l’intérêt et la légitimité de la transposition de montages

institutionnels de type SGP à d’autre grands projets que le Grand Paris Express, pourvu qu’ils

soient conformes au modèle originel de la SGP :

- Des Sociétés de Projet constituées de Collectivités publiques légitimes à financer par

destination des projets de leurs niveaux de compétences : nationales pour des projets

nationaux, locales pour des projets locaux.

- Le recours à une ressource fiscale transparente et du niveau du projet concerné : nationale

pour des projets à vocation nationale ou internationale, locale pour des projets à vocation

locale.

- Une maitrise d’ouvrage pleine et entière entrainant des droits de propriété sur l’objet de

l’ouvrage et les recettes d’exploitation affairantes .

A cet égard, des 3 projets de lignes nouvelles « Castex » , le montage en Société de cantonnement de

la dette des Collectivités locales , pour cavalière que soit sa comparaison à la SGP , est

incomparablement plus légitime pour le projet de LNPCA , dont la réalisation constituera une valeur

ajoutée considérable pour les déplacements quotidiens des populations locales entre Aix-Marseille,

Toulon et Nice que pour le projet GPSO.

Ce dernier revient ni plus ni moins à détourner plus de 5 milliards d’euros de financements locaux

de projets locaux plus urgents et plus appropriés , dans le domaine des transports du quotidien très

carentiel en périphéries urbaines notamment , mais aussi aux dépens d’autres besoins d’intérêt

public incontestable comme, par exemple, l’achat d’une flotte régionale d’hélicoptères porteurs

d’eau consécutivement aux incendies de l’été 2022, ou tout autre ....

Le 8 Février 2023

Gilles SAVARY

Consultant.

Ancien Député de la 9 eme circonscription de la Gironde

Ancien Vice- Président du Conseil Régional d’Aquitaine et du Conseil Général de la Gironde

Marc Ivaldi

Directeur d’études à l’Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales

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Chercheur à la Toulouse School of Economics